内蒙古农牧民专业合作社规范运行问题研究 ◎田艳丽赵益平 摘要：本文在实地调查的基础上，分析内蒙古农牧民专业合作社的运行现状，总结其运行中存在的突出问题，剖析问 题的主要成因，提出了应适度扩大土地经营规模，规范合作社产权制度，坚持社员民主控制，规范合作社内部治理结构，提 升盈利空间，规范合作社利益分配制度，建立外部审计监督制度，完善扶持政策等对策措施，以促进内蒙古农牧民专业合作 社规范健康发展。 关键词：内蒙古自治区；农牧民专业合作社；运行；规范 一、内蒙古农牧民专业合作社运行现状 按合作社牵头人的身份划分，内蒙古农牧民专业合作社 （一）数量和成员规模快速增加 的类型主要有以下四种：农牧民中的能人带动型、村（嘎查） 内蒙古农牧民专业合作社的发展数量逐年快速增加。从 干部带动型、龙头企业带动型和基层农技服务组织带动型。 ２０ｏ８年到２０１５年，农牧民专业合作社的数量由２２５０个增为 其中，以农牧民中能人带动型为主要类型，２０１５年底该类型 ５６１８０个，增长了近２４倍，年均增长率为５８．３５％。从内蒙 合作社有４９０２８个，占全区合作社总数的８７２７％，其次是 古各地区农牧民专业合作社的数量变化看，２０１３年底到２０１５ 村（嘎查）干部带动型，有５１８１个，占合作社总数的ｇ２％。 年底两年间，各地区拥有的合作社数量也都在增加，其中赤 ２０ｌ３年至２０ｌＳ年底，能人带动型合作社数量增长最快，年 峰市、阿拉善盟和包头市的合作社数量增长最陕，年均增长 均增长率为３４］％，而龙头企业带动型合作社数量出现了减 率为５２．５５％、４５．０６％和３５＿７４％。同时，内蒙古农牧民专业 少的现象，由２０１３年底的４３３个减少为２０１５年底的４０６个。 合作社的成员规模也在不断扩大。从２００８年到２０１５年，全 （四）盈余分配增加，带动作用明显 区农牧民专业合作社的成员数量由２３万人增为７８万人，增 从２０ｌ３年到２０１５年底，内蒙古农牧民专业合作社的经 加了近５５万人。从各地区ｌ青况看，从２０１３年底到２０１５年底， 营状况整体向好，合作社可分配盈余总量逐渐增加，年均增 除了兴安盟合作社成员数量有所减少外，其他地区合作社的 长率为２３．２９％。从内蒙古各地区数据看，合作社可分配盈余 成员数量都在不同程度地耀 口，其中通辽市、阿拉善盟和赤 总量增长速度最快的是兴安盟，年均增长率为７Ｑ２】％；其次 峰市的合作社成员数量增加最快，年均增长率分别为３０％、 依次为巴彦淖尔市、赤峰市和呼伦贝尔市，年均增长率分别 ２８－９３％和２１．８２％。 为６１．１９％、 ８％、３５．５２％。从２０１５年底数据看，合作社可 （二）地域分布和业务范围广泛 分配盈余最多的是通辽市，为１８０２８．０５万元；其次是巴彦淖 从目前内蒙古农牧民专业合作社的分布看，合作社遍 尔市和赤峰市，分别为１６９３８．６８万元和１３８６２．６８万元。内蒙 布了全区ｌ２个盟市。２０１５年底，合作社实有数量最多的三 古农牧民专业合作社的快速发展对当地经济起到了一定的辐 个地区依次是赤峰市、呼伦贝尔市和乌兰察布市，有合作社 射带动作用。２０１３年底，内蒙古农牧民专业合作社带动非成 １４５７９个、７ｌ４０个和６６０１个，分别占全区农牧民专业合作社 员农牧户６９．３３户，到２０１５年底增加到９ｓ６６万户，增加了 总数的２５９５％、１２．７ｔ％和ｌ１．７５％；合作社实有数量最少的地 ２６．３３万户，带动效果明显。 区有呼和浩特市、包头市、阿拉善盟和乌海市，合作社数量 二、内蒙古农牧民专业合作社运行不规范的突 均不足全区合作社总数５％。此外，内蒙古农牧民专业合作 出表现 社的业务范围比较广泛，分布在畜牧业、种植业、林业、服 （一）社员公平持股、责任共担的产权制度尚未形成 务业和渔业等备行业，具有明显的地域特色。其中从事畜牧 合作社的本质特征要求社员公平持有合作社股份，共同 业的合作社最多，占总数的４５．９％，主要分布在赤峰市、乌 承担合作社责任，且为避免“一股独大”，应对单个社员投 兰察布市和锡林郭勒盟，经营领域集中在肉牛、肉羊、奶业 入股金的最高数额进行限制。但在样本合作社中，有９５．７％ 和生猪产业其次是种植业，占比为４０％，主要分布在赤峰市、 的合作社并不要求入社社员交纳股金，只是要求社员的经营 呼伦贝尔市和乌兰察布市，经营领域集中在粮食和蔬菜产业。 项目与合作社相符，还有的合作社对社员入社不做任何要求； （三）组织类型丰富 从社员构成情况看，合作社投资社员人数占该社总人数一半 ※项目来源：内蒙古社会科学研究重点项目（１６Ａ０４）成果；同时获得内蒙古教育厅人文与社会科学重点研究基地资助。 本文通讯作者：赵益平 一２３— 以上的合作社仅有９个，占样本总数的ｌ９．１％，其余８０．９％ 上的差异决定了大户迫切需求合作以获取规模经济效益、抢 ｆ 合作社的投资集中来源于核心社员等少数人的投入；所有 占市场，而普通农牧户通过合作只为了农畜产品销售顺畅， 样本合作社都没有对单个社员持有股金的最高数额进行限 对合作的需求远不如农牧业大户强烈。这些差异的存在导致 制。同时发现，绝大多数农牧民专业合作社没有建立起社员 普通农牧户在与大户合作时，不愿意或没能力出资入股和承 公平持股的产权制度，合作社所有权掌握在核心社员等少数 担合作风险。在调查的样本社员中，仅有１０．８％的社员表示 人手中，普通社员等大多数人只是合作社的使用者；普通社 愿意对合作社出资入股并承担相应亏损，８９．２％的社员由于 员不愿意承担合作社责任，核心社员是合作社唯一的责任承 自身经济实力弱、不愿意承担风险或对合作社前景不看好等 担者，合作社所有者、使用者和责任承担者发生了错位，偏 原因而选择不对合作社投资入股。这样，合作社的产权顺理 离了合作社的本质属性。 （二）民主治理结构和管理制度流于形式 成章地掌握在了农牧业大户、企业等少数人手中，人数较多 的普通农牧民只能是合作社服务｝｝勺使用者，而不是所有者。 这是内蒙古农牧民专业合作社违背社员公平持股、共担责任 所有样本合作社都设立了社员大会、理事会和监事会， 制定了章程和“三会”制度，这说明内蒙古农牧民专业合作 社的内部管理机构设置和制度建设比较健全。但调查发现， 多数合作社存在管理机构特别是监事会形同虚设、章程和制 度并没有得到严格执行等问题。在样本合作社中，有２９８％ 的合作社在重大问题的决定上是由社长和理事会决策，有 ｌ４９％的合作社完全由社长决策。在这两种决策方式中，社 员都没有参与决策过程，这说明合作社的控制权掌握在核 心社员等少数人手中，普通社员没有合作社的控制权。有 ４４．７％的合作社在决策中召开社员大会，听取社员意见，但 并没有经过民主投票的程序形成决议，控制权仍然掌握在理 事会成员等少数人手中，在理事会成员中也没有对单个成员 ｝ｉ勺最高表决票数进行限制。 （三）公平有效的利益分配制度严重缺失 合作社盈余是由使用合作社服务的社员共同创造的， 因此，合作社年底应在全体社员间进行二次返利，且主要按 交易量比例（反映了社员使用合作社服务的程度）返还，这 是合作社实现公平分配应遵循的重要原则。调查结果显示： 在４Ｓ个有盈余的样本合作社中，有８６．７％的合作社年底没 有在全体社员间进行二次返利，而是在核心社员间按股份进 行了分红，对普通社员仅是给予了一次让利；以交易量比例 为依据进行二次返利分配的合作社有５个，仅占样本总数的 ｌＱ６％。由此可见，大多数的合作社依据了按股分红为主的标 准，违背了按社员对合作社服务的使用程度进行分配的原则， 使合作社的年底盈余都集中在了核心社员的手中，而普通社 员根本没有享受到农畜产品增值后的盈余，没有实现公平分 配，造成“大户吃小户”，影响社员对合作社Ｉ向信任度与合 作社的组织凝聚力。 三、内蒙古农牧民专业合作社运行不规范的主 要成因 （一）产权主体问要素禀赋差异明显 由调研可知，内蒙古农牧民专业合作社的产权主体涉及 农牧业大户、普通农牧民和农牧业企业，其中叉以大户和普 通农牧民为主。农牧业大户和普通农牧民在土地、资金、技 术和管理才能等生产要素禀赋上存在很大差异，特别是在土 地要素上，大户经营的土地面积较大，具备一定｝ｌ勺种养殖规 模，易于获取资金；相比之下，普通农牧户经营的土地面积 小而分散，种养殖业形不成规模，不易获取资金。要素禀赋 一２４一 原则，偏离合作社运行本质的重要原因。 （二）社员缺乏合作社知识，民主治理动力不足 造成内蒙古农牧民专业合作社民主治理缺位的原因主要 有两方面：一方面是社员缺乏合作社专业知识，社员甚至包 括合作社社长不了解合作社本质和功能。在对社员的调查中 发现，有近一半Ｉ向社员对合作社法律不了解，其中有２１ Ｓ％ 的社员没有听说过合作社法；非常了解合作社法的社员仅占 样本社员总数的ｌ ｌ ８％。对于体现合作社本质特征的基本原则， 有部分社员不清楚入社应遵循“使用合作社服务”原则，仅 有ｌ０％左右的社员对“公平持股、民主控制和按交易量返利” 等原则有一定了解，绝大多数社员对合作社产权制度、治理 结构和盈余分配制度等知识的认知度很低。另一方面是普通 农牧民社员对参与合作社事务、实现民主治理的动力不足。 调查中发现，多数普通农牧民社员对合作社的决策和监督等 事务漠不关心，认为合作社治理应主要由大户等核心社员来 承担。造成这一现象的原因是，在合作中，普通社员与核心 社员相比获利较少，而参与合作社治理事务需要付出成本， 如果普通社员参与治理，其获得的利益将会更少；核心社员 治理合作社事务所获利远大于其不治理 况下的获利，权衡 之下，核心社员选择治理合作社事务，而普通社员选择不参 与治理，造成了合作社难以实现民主治理。 （三）扶持政策和监管体系有待完善 按照《内蒙古自治区财政支持农牧民专业合作组织发展 资金管理办法》（以下简称“办法”）规定，财政扶持合作 社要求社员规模达到３０户或ｌＯ户。一些合作社为了争取扶 持资金而急于扩大成员规模，把一些不具有出资能力和承担 风险意愿的农牧民也纳为社员，加剧了合作社所有者、使用 者和责任承担者的错位，使“大户吃小户”现象更为严重。 第二，“办法”中强调合作社应具备符合“民办、民管、民 享”的章程和完善的财务管理制度，却忽视了章程和制度的 落实情况，这会促使一些合作社在章程和制度落实上弄虚作 假。调研中不乏章程制度仅是“墙上挂”的合作社获得了财 政挟持。第三，农牧民专业合作社在税收、建设项目、财政、 金融等方面享有比其他经济组织更为优惠的政策，因此必须 加强合作社的外部监管。但在调研中发现，６０％以上的合 作社负责人不清楚合作社的主管单位是谁，这说明了农牧民 专业合作社外部监管机制的缺失，管理部门放任了合作社的 不规范运行。 畜产品加工业，特别是精深加工；最后，依托内蒙古各地区 合作社应坚持以交易量返利为主的利益分配标准。合作 四、内蒙古农牧民专业合作社规范运行的对策 独有的文化，发展乡村旅游业或草原旅游业。‘建议 （一）适度扩大土地经营规模，规范合作社产权制度 社盈余主要来自于社员与合作社的交易，因此大部分可分配 针对内蒙古农牧民间差异性造成合作社产权结构异化的 盈余必须按照社员与合作社交易量比例返还给社员，才能体 问题，应采取措施以缩小甚至消除农牧民间要素禀赋差异， 现出分配公平性。为鼓励社员出资，合作社也应按社员股份 特别是土地要素上的差异，促使农牧民专业合作社所有社员 进行分红。但考虑合作社本质是使用者的联合，因此股份分 形成共同的利益诉求与合作需求，从而更愿意出资入股、参 红应从属于交易量返利。对于合作社从外部引入的非社员资 与合作社治理和承担相应责任，真正实现合作社社员所有、 本，对其报酬应进行限制。 共同使用和责任共担。当前首要任务应是加大内蒙古农村土 地流转工作力度，促进农村土地适度规模化经营，缩小甚至 （四）建立外部审计监督制度，完善扶持政策 在内蒙古农牧民专业合作社外部监督机制的建设上，首 消除农牧民间土地资源禀赋的差异。首先，应做好土地确权 先应进一步明确合作社监督管理的行政部门和职能，备部门 登记颁证工作，为土地适度规模经营奠定基础；其次，应尊 要紧密配合，实现综合监管，指导合作社规范运行；其次， 重农牧民意愿，坚持土地集体所有权、农户承包权和土地经 建立内蒙古农牧民专业合作社外部审计制度，对合作社成员 营权三权分置，鼓励农牧民以多种形式长期流转承包地，鼓 构成和出资、治理结构、财务管理和成员账户设立、盈余核 励土地经营权向种植和养殖能手流转，实现规模经营；最后， 算和分配方式、依法依章程运行、扶持资金的使用、税收优 应加强土地流转服务网络建设，扶持和引导普通农牧户采用 惠享受等内容进行审计监督；最后，建立内蒙古农牧民专业 合作社外部监事制度，由行政主管部门指派专业人员承担合 先进科技和生产手段，开展规模化和集约化经营。 规范合作社产权制度，要求社员入社必须入股，同时为 作社独立监事职务，对合作社管理和运行进行监督。了防止“一股独大”和少数人控制合作社，应限制单个社员 根据国家对农民专业合作社的扶持政策，联系内蒙古实 持有的最高股金数额，比如按合作社法规定不超过合作社股 际情况，制定以项目为载体的内蒙古农牧民专业合作社扶持 金总额的２０％。只有社员共同出资入股，才能调动全体社员 政策。第一，应修改遴选扶持对象的条件，避免强调扶持规 共同关注和参与合作社事务的积极陛，使社员才真正拥有合 模大特别是社员规模大的合作社。第二，遴选扶持对象的条 作社的所有权、控制权和受益权，形成真正的利益共同体， 建立责任共担、利益共享机制。 （二）坚持社员民主控制，规范合作社内部治理结构 件应能够充分体现合作社“民办、民管、民受益”的本质要 求，并应确保扶持对象章程和制度落实到位，规范运行。第 三，加大对合作社人才培养和规范化建设等环节的支持力度。 首先，应强调合作社的最高权力机构是社员大会，确立 第四，积极探索规模小但农牧民能够真正受益的合作社的扶 社员大会拥有合作社筹资、投资、收益分配等重大事项甚至 持政策。 切事务的最高决策权，对拥有较多社员的合作社，可设立 一社员代表大会，以提高决策效毫其次，要合理划分社员大会、 理事会和理事长的权力界限，明确社员大会授权理事会履行 决策程序投票选举产生理事会、监事会成员，投票决策合作 社重大事项。 参考文献 ［１］农业部，财政部，国家发展和改革委员会等．关于 职责，理事会授权理事长履行职责；最后，应严格经过民主 引导和促进农民合作社规范发展的意见［Ｚ］．２０１４—Ｏ８—２７． ［２］张连刚，支玲，谢彦明等 农民合作社发展顶层设讥 政策演变与前瞻——基于中央“一号文件”的政策回顾［Ｊ］． 应强化社员和监事会监督职能，完善农牧民专业合作社 中国农村观察，２０１６（０５）． 内部监督机制。第一，加强社员对合作社法的学习，使社员 ［３］田艳丽．内蒙古牧民合作社利益分配机制研究［Ｄ］． 认识到合作社是保护自己利益、实现民主控制的组织。第二， 内蒙古农业大学，２０１４ 使社员认识到知情权的重要性并保护知情权，促使社员对合 ［４］陈晓华引导农村土地经营权有序流转促进农业 作社运行进行更为有效的监督。第三，发挥监事会作用，重 适度规模经营健康发展［Ｊ］．行政管理改革，２０１６（Ｏ２）． 点监督合作社章程落实隋况、成员账户建立和财务公开情况、 ［５］谭银清，王钊，陈益芳．中央政府千预下农民专业 社员对合作社领导的民主测评ｌ胄况等。 （三）提升盈利空间，规范合作社利益分配制度 内蒙古农牧民专业合作社要发展就必须延伸产业链，加 合作社的异化与博弈分析［Ｊ］．长安大学学报（社会科学版）， ２０１６（０２）． ［６］肖琴，李建平，李俊杰等．财政挟持农民专业合作 强产业融合，努力提升获利空间，为农牧民社员创造更多利 社的瞄准机制研究［Ｊ］．农业经济问题，２０１５（０５）． 益。当前农牧民专业合作社首先应依照自愿有偿原则，以土 地托管、作价入股等多种形式有效整合草场和耕地，因地制 宜，获取规模经济效益和良好的生态效益；其次，优化利用 劳动力、技术、资金等生产要素，依托当地优势产业发展农 ●作者单位：内蒙古农业大学经济管理学院 内蒙古呼和浩特０１００１０ —２５—